Του Δρ. Κωνσταντίνου Παπαδημητρίου, Προέδρου του Διοικητικού Επιμελητηρίου (ΔΕΕ) →

Με το νομοσχέδιο περί «επιτελικού κράτους», η νέα Κυβέρνηση επιχειρεί να αναδιατάξει ολόκληρο το κυβερνητικό-διοικητικό σύστημα που της κληρονόμησε η προηγούμενη. Όπως δηλώνεται στην εισηγητική έκθεση, θέλει να δείξει στο ελληνικό και (προπάντων) το διεθνικό περιβάλλον, πώς η κυβέρνηση (με επικεφαλής τον πρωθυπουργό) ελέγχει πλήρως την κατάσταση και κρατά γερά στα χέρια της τα νήματα της εξουσίας, απαντώντας εμπράκτως στα σχόλια όχι μόνο περί ύπαρξης ισχυρής «γραφειοκρατίας» αλλά γενικότερα, περί μη «κυβερνησιμότητας» της Ελλάδας.

Στο κείμενο που ακολουθεί επιχειρείται ανάλυση του νομοθετήματος σύμφωνα με τις αρχές, τις μεθόδους και τα εργαλεία της Διοικητικής Επιστήμης.

Παρατήρηση πρώτη: Στο νομοσχέδιο συμπεριλαμβάνονται κεφάλαια και διατάξεις που από πλευράς θεματολογίας θα μπορούσαν και θα ήταν προτιμότερο, να σχηματίσουν χωριστά νομοσχέδια, όπως όσα έχουν να κάνουν με τη λειτουργία της Διοίκησης (άρθρα 49-57) και την ελεγκτική Αρχή (άρθρα 82-103). Αντιθέτως, δεν συμπεριλαμβάνονται σε αυτό, κεφάλαια που να αφορούν την Αποκεντρωμένη Διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση, που είναι απαραίτητα για να μιλάμε για «επιτελικό κράτος», όπως το όρισε ο εισηγητής της πλειοψηφίας («κράτος που διαμορφώνει και εφαρμόζει δημόσιες πολιτικές»).

Εξετάζοντας το νομοσχέδιο σύμφωνα με τις διακηρυγμένες προθέσεις των εισηγητών του, η παρακάτω κριτική εστιάζεται στην εσωτερική/τεχνοκρατική κατάστρωσή του, κατά πόσο δηλαδή οι ρυθμίσεις που επιλέγονται είναι πρόσφορες/μπορούν να φέρουν τα επιθυμητά αποτελέσματα. Στο τέλος, μετά την συναγωγή των παρατηρήσεων γίνεται προσπάθεια κατανόησης της λογικής του νομοθετήματος και των επιδιωκόμενων ευρύτερων, πολιτικών σκοπών.

Σύμφωνα λοιπόν με τα όσα εξαγγέλονται στην εισηγητική έκθεση, η ελληνική Δημόσια Διοίκηση ταλανίζεται επί δεκαετίες από προβλήματα (ορθόν), σημαντικότερα των οποίων είναι τρία, τα οποία καταγράφονται στην Εκθεση του ΟΟΣΑ (2012) και τα οποία θα επιλυθούν με τον νέο τρόπο σύνταξης-λειτουργίας των κυβερνητικών-διοικητικών οργάνων: Α) Η απουσία στρατηγικού προγραμματισμού, Β) Η πολυνομία-κακονομία και Γ) Η έλλειψη συντονισμού-συνεργασίας.

Ας εξετάσουμε διεξοδικά τα τρία προβλήματα και τις λύσεις-ρυθμίσεις που προτείνονται- προωθούνται με το νομοσχέδιο, κατά πόσο δηλαδή οι δεύτερες είναι πρόσφορες και σε τι βαθμό, να επιλύσουν τα πρώτα:

Α. Απουσία στρατηγικού προγραμματισμού

Η απουσία προγραμματισμού γενικά και στρατηγικού ειδικότερα έχει εντοπιστεί ως παθογένεια της ελληνικής Διοίκησης εδώ και δεκαετίες (εκθέσεις ΚΕΠΕ 1988, Σπράου 1998). Κατά τα πρόσφατα ωστόσο χρόνια έχει αναδειχθεί πολύ περισσότερο λόγω των ανάλογων απαιτήσεων των κοινοτικών προγραμμάτων (ΚΠΣ παλαιά, ΕΣΠΑ πρόσφατα), σε συνδυασμό με τις αυξημένες απαιτήσεις για «διοικητική σύγκλιση» των κρατών-μελών της ΟΝΕ (αποφάσεις άτυπης συνόδου Φεϊρά Πορτογαλίας 2000). Συνεπώς, προσπάθειες εισαγωγής του συστήματος λειτουργίας που είναι γνωστό ως «στρατηγική διοίκηση» (συμπεριλαμβάνει την ανάδειξη/ διαμόρφωση /εφαρμογή/παρακολούθηση/αξιολόγηση δημόσιων πολιτικών, Διοίκηση μέσω Στόχων, αξιολόγηση με το Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης, ενδεχομένως και στοιχεία Διοίκησης Ολικής Ποιότητας) έχουν ξεκινήσει από το 2004 (ν.3230/2004). Εκτοτε, με ευθύνη των τότε κυβερνήσεων, οι προσπάθειες των ετών 2004-2015 σημείωσαν «παταγώδη αποτυχία» (χαρακτηριστική έκφραση της Εκθεσης του ΟΟΣΑ, σελ. 32), ενώ κατά τα έτη 2016-2019, όταν έγινε επανεισαγωγή του συστήματος μέσω του ν.4369/2016, πραγματοποιήθηκαν μεν κάποια βήματα που χρειάζονται όμως περαιτέρω στήριξη.

Επισημαίνεται εδώ, ότι πριν την εισαγωγή ενός συστήματος θα ήταν μεθοδολογικά ορθό και πρακτικά χρήσιμο, να πραγματοποιηθεί αξιολόγηση του προηγούμενου. Κάτι τέτοιο ωστόσο δεν λαμβάνεται υπόψη (καμία ένδειξη δεν υπάρχει) στο ν/σ, το οποίο χωρίς αναφορές στο παρελθόν, συνθέτει έναν νέο τρόπο «κυβερνητικού προγραμματισμού». Το εντυπωσιακό είναι πως υπάρχει τέτοια αξιολόγηση, έχει γίνει πρόσφατα από τον ΟΟΣΑ (ως ουδέτερος φορέας εμπειρογνωμοσύνης) αλλά, όπως είπαμε, φαίνεται να αγνοείται παντελώς από τους συντάκτες του ν/σ…

Αντί λοιπόν της οικονομικής και διοικητικά ορθής λύσης της ενίσχυσης-συμπλήρωσης υφιστάμενων συστημάτων (στο πλαίσιο μιάς προσαυξητικής μεταρρυθμιστικής διαδικασίας), με το ν/σ επιλέγεται ένα νέο μοντέλο (άρθρα 49-52), το οποίο είναι εμφανώς πιο περιορισμένης στόχευσης (μόνο ετήσιος προγραμματισμός), αυταρχικού χαρακτήρα (μόνο εκ των άνω οι στόχοι) και ιδιαίτερα βαρύ για τα ελληνικά δεδομένα (συνεχείς ανταλλαγές κειμένων, πρώτες και δεύτερες αναγνώσεις, μηνιαία παρακολούθηση από Υπουργικό Συμβούλιο, Επιτροπές Πολιτικής Παρακολούθησης, Διυπουργικές Ομάδες Εργασίας κλπ) .

Πιο συγκεκριμένα, στο άρθρο 49 ορίζεται ότι: «ο ετήσιος κυβερνητικός προγραμματισμός αποτυπώνεται στο Ενοποιημένο Σχέδιο Κυβερνητικής Πολιτικής (Ε.Σ.Κυ.Π.), το οποίο συντάσσεται από την… Προεδρία της Κυβέρνησης και εγκρίνεται από το Υπουργικό Συμβούλιο του Δεκεμβρίου κάθε έτους». Στη συνέχεια, σχετικά με τη διαδικασία προγραμματισμού, ορίζεται ότι: «εντός του Μαίου κάθε έτους αποστέλλονται στις Υπηρεσίες Συντονισμού κάθε Υπουργείου οι βασικές κυβερνητικές προτεραιότητες και στόχοι ανά τομέα πολιτικής και ανά Υπουργείο…» (άρθρο 52 παρ.1). Αφού επισημάνουμε πως εδώ δεν πρόκειται για «στρατηγικό προγραμματισμό», ο οποίος έχει χρόνο αναφοράς τα 3-5 έτη αλλά για τον γνωστό ως «επιχειρησιακό ή λειτουργικό προγραμματισμό» που αναφέρεται σε ένα έτος, ερχόμαστε στο κρίσιμο ερώτημα «ποιός και πώς διαμορφώνει τους στόχους». Σε αυτό απαντά το άρθρο 54, σύμφωνα με το οποίο, κατά την ετήσια συνάντηση των Γενικών Διευθυντών (Ιανουάριο κάθε έτους), όπου παρευρίσκονται ο Πρωθυπουργός και σύσσωμη η Κυβέρνηση, καθώς και όλοι οι Γραμματείς (υπηρεσιακοί και άλλοι), παρουσιάζονται οι «βασικές κατευθυντήριες γραμμές του κυβερνητικού προγραμματισμού», καθώς και η «βασική στοχοθεσία». Και ναι μεν, κατά τη συνάντηση μπορεί κάποιος να παρουσιάσει λεπτομέρειες του δικού του υπουργείου (υπό προϋποθέσεις), ωστόσο δεν γίνεται καμία μνεία περί ανοιχτής συζήτησης, συν-διαμόρφωσης στόχων και περί συναινετικής στοχοθεσίας που υποστασιοποιούν το γνωστό, πετυχημένο σύστημα «Διοίκησης μέσω Στόχων» (ΔμΣ). Στη συνάντηση των 212 κορυφαίων κρατικών λειτουργών, και τυπικά και ουσιαστικά θα ανακοινώνονται στοχεύσεις προαποφασισθείσες μόνο από την Κυβέρνηση και ας τολμήσει κάποιος να υψώσει ανάστημα ενώπιον όλης της Κυβέρνησης (51 άτομα) και των 66 Γραμματέων, για να εκθέσει τη διαφωνία του…

Συμπερασματικά, επιλέγεται ένα σύστημα περιορισμένης αναφοράς (έτους), μονόπλευρης πορείας (εκ των άνω προς τα κάτω), ενώ καταργείται σιωπηρά το σύστημα συναινετικής στοχοθεσίας και κάθε ιδέα στρατηγικού προσανατολισμού (σε ικανό βάθος χρόνου, με όραμα, στρατηγικούς προσανατολισμούς και σκοπούς, επιχειρησιακούς στόχους στα πλαίσια των στρατηγικών στοχεύσεων κλπ). Την εκτίμηση αυτή έρχεται να επιβεβαιώσει και το συνακόλουθο σύστημα παρακολούθησης της πορείας υλοποίησης των αποφασισθέντων.

Στα άρθρα 53-55 καθορίζεται μηχανισμός παρακολούθησης της πορείας των δημόσιων πολιτικών, κάτι εντελώς απαραίτητο, όπως έχουν καταδείξει όλες οι μελέτες για την ελληνική Δημόσια Διοίκηση (του ΟΟΣΑ συμπεριλαμβανόμενου). Οι επιλογές όμως που γίνονται φαίνονται να είναι πολύ «βαριές» και προπάντων, ιδιαίτερα προβληματικές, στον βαθμό που είτε εμπλέκουν σε αμιγώς κρατικά-διοικητικά έργα και ιδιώτες (μετακλητούς της ΠτΚ) είτε αναθέτουν την ευθύνη των Επιτροπών σε «στελέχη» της ΠτΚ, τα οποία θα προεδρεύουν συσκέψεων Γενικών και Ειδικών Γραμματέων… Εντυπωσιακή γίνεται η κατάσταση στις έκτακτες συσκέψεις, όπου θα προεδρεύει «στέλεχος που ορίζεται από τον Πρωθυπουργό» (αρ. 55 παρ.5). Το ότι ο Πρωθυπουργός με τους απεσταλμένους του, είτε αυτοί χαρακτηρισθούν ως «στελέχη της ΠτΚ» είτε ως «επίτροποι», είναι παρών είναι εμφανές, χωρίς ωστόσο να εξασφαλίζεται η απρόσκοπτη/εύρυθμη λειτουργία του μηχανισμού, καθότι μεγάλο βάρος πέφτει στους ώμους των «απεσταλμένων» και προφανώς, στον ίδιο τον Πρωθυπουργό, ο οποίος θα τους επιλέγει κάθε φορά…

Β. Πολυνομία-κακονομία

Με το νομοσχέδιο καθιερώνεται εκ νέου σύστημα καλής νομοθέτησης (άρθρα 57επ), ωστόσο φαίνεται να αγνοείται εντελώς το ότι τέτοιο υπήρχε ήδη (ν.4048/2012) και το ότι ζητούμενο ήταν/είναι να εφαρμοζόταν… Στο νέο σύστημα παρότι οι αρχές παραμένουν ίδιες (γνωστές από ευρωπαϊκά κείμενα…) γίνονται κάποιες εκπτώσεις στις διαδικασίες (πχ, προαιρετική η ανάρτηση στην γνωστή πλατφόρμα www.opengov.gr ).

Προκλητικό εδώ είναι το γεγονός της προσχηματικής ανταπόκρισης στις υφιστάμενες απαιτήσεις καλής νομοθέτησης (ν.4048/2012), κάτι που καταδεικνύεται από την ανάγνωση της έκθεσης συνεπειών ρυθμίσεων (συνημμένης στο νομοσχέδιο).

Σε αυτήν, μεταξύ άλλων σημειώνεται ότι:

-Κεφάλαιο 2 (απάντηση για την καταλληλότητα των προωθούμενων διατάξεων), δεν υπάρχει προηγούμενη προσπάθεια ανάλογης Διοικητικής Μεταρρύθμισης! Αρα, όλες οι προσπάθειες των τελευταίων 20 τουλάχιστον ετών αγνοούνται (πρόγραμμα «Πολιτεία», ν.3230/2004, κωδικοποίηση διατάξεων περί Κυβέρνησης στο π.δ. 63/2005, «Επιχειρησιακό Σχέδιο Διοικητική Μεταρρύθμιση 2007-2013», ν.3839/2010, ν.3861/2010 περί «Διαύγειας», ν.4048/2012 και προπάντων, οι πρόσφατοι νόμοι 4369/2016 και 4440/2016…).

-Κεφάλαιο 3.8 (για επιβάρυνση Προϋπολογισμού), δεν γίνεται λόγω εξισορρόπησης αυξήσεων-μειώσεων. Κάτι τέτοιο όμως δεν αποδεικνύεται από τα στοιχεία και φαίνεται περίεργο να μην συμβαίνει καθότι με το ν/σ καθιερώνονται υψηλότερες αμοιβές για κάποιες κατηγορίες υπαλλήλων και αποκτά γενικευμένο χαρακτήρα, η πληρωμή των επιτροπών που συστήνονται.

-Κεφάλαιο 6.1 (απάντηση σε αναμενόμενες συνέπειες βελτίωσης της Δημόσιας Διοίκησης), θωερείται βέβαιο το ότι η αναδιοργάνωση θα οδηγήσει σε αποδοτικότερες κρατικές δομές, χωρίς να στηρίζεται πουθενά η βεβαιότης αυτή ούτε προφανώς η αυτόματη λειτουργία της συσχέτισης αναδιοργάνωσης-αποδοτικότητας.

-Κεφάλαιο 7.2 (απάντηση στο αν υπάρχει σχετική νομολογία), όπου καταγράφεται η απουσία νομολογίας! Εδώ αγνοείται πλήρως η επί 20ετία συσσωρευθείσα νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας περί του δέοντος τρόπου οργάνωσης και λειτουργίας των Δημοσίων Υπηρεσιών, το οποίο συνοπτικά θεωρεί ότι: “η επέμβαση στη δομή διοικητικής υπηρεσίας οπουδήποτε επιπέδου πρέπει να είναι προϊόν εμπεριστατωμένης μελέτης που στηρίζεται στις αρχές της διοικητικής επιστήμης, εις τρόπον ώστε η επιχειρούμενη οργάνωση να είναι ορθολογική, διαρκής και αποτελεσματική και όχι περιστασιακή, αποσπασματική και εξυπηρετική άλλων σκοπών μη σχετιζομένων προς τις ανωτέρω συνταγματικές αρχές…» (ΠΕ σχεδίων οργανισμών από το 319/1999 και στα μεταγενέστερα μέχρι το 2018…). Τα ίδια ζητούνται και από τη διοικητική/οργανωσιακή θεωρία, η οποία συντάχθηκε στην ίδια κατεύθυνση (βλ. ψήφισμα 5ου Συνεδρίου διοικητικών επιστημόνων, Κομοτηνή 2013). Σημειωτέον ότι και οι δύο προσπάθειες αναδιοργάνωσης που έγιναν επί εποχής μνημονίων, είτε επί συγκυβέρνησης ΝΔ-ΠΑΣΟΚ-ΔΗΜΑΡ (2012-2014) είτε επί ΣΥΡΙΖΑ (2016-2018) πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους όρους του άρθρου 54 ν. 4178/2013 (Α’ 174), δηλαδή μετά από προηγούμενη αξιολόγηση των οργανώσεων και μετά από έγκριση του Κυβερνητικού Συμβουλίου Μεταρρύθμισης. Ο νόμος αυτός καταργείται στις μεταβατικές διατάξεις του ν/σ και το νέο πλαίσιο που εισάγεται (άρθρο 20 ν/σ) είναι σαφώς ελλιπέστερο του καταργούμενου (παύει η προαπαιτούμεη αξιολόγηση και η συνολική θέαση του σχήματος από το Κυβερνητικό Συμβούλιο), καταγράφοντας σημαντική ποιοτική έκπτωση.

-Κεφάλαιο 8.1 (απάντηση στο ποιος υπουργός επισπεύδει), ο Υπουργός Επικρατείας είναι ο υπεύθυνος για το ν/σ. Το ότι όμως ένας υπουργός χωρίς υφιστάμενη υπηρεσιακή δομή, χωρίς εισηγήσεις υπηρεσιακών στελεχών, χωρίς προηγούμενη συζήτηση εντός των αρμόδιων υπηρεσιών που διαθέτουν την πραγματική εικόνα τόσο των διατιθέμενων πόρων όσο και της επικρατούσας νοοτροπίας, φτάνει να εισηγείται ένα τέτοιας έκτασης και σπουδαιότητας ν/σ, δηλώνει σαφώς μια αντίληψη περί αυθεντίας που γνωρίζει τα πάντα και παράλληλα, εκφράζει έναν αυταρχισμό, που προχωρά σε ταχείες ενέργειες/πράξεις για να υλοποιήσει εκείνα που θεωρεί ότι γνωρίζει αδιαφορώντας για τα προηγούμενα, τα ισχύοντα, τα τυχόν ελλοχεύοντα εμπόδια κλπ…

Γ. Συντονισμός και συνεργασία

Το πρόβλημα της απουσίας συντονισμού είναι αρκετά παλαιό. Το 1950 αντιμετωπίστηκε με την ίδρυση δύο υπουργείων, ενός για το συντονισμό των οικονομικών και ενός άλλου για τον συντονισμό της Δημόσιας Διοίκησης. Το δεύτερο, επανασυγκροτήθηκε επί δικτατορίας ως Υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης και έκτοτε λειτούργησε με κύριο πεδίο αρμοδιότητάς του τη Δημόσια Διοίκηση. Από το 2012 όμως, οπότε η διαπίστωση απουσίας ενός «Κέντρου Διακυβέρνησης» ήταν διάχυτη τόσο στη θεωρία (βλ. σχετικές ανακοινώσεις σε συνέδρια διοικητικών επιστημόνων..) όσο και μεταξύ των δανειστών («τρόϊκας»), συστάθηκε η Γενική Γραμματεία Συντονισμού (ν.4109/2013), που λειτούργησε παράλληλα με τις υφιστάμενες Γενικές Γραμματείας Πρωθυπουργού και Κυβέρνησης.

Χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί κάποιου είδους αξιολόγηση της λειτουργίας της Γενικής αυτής Γραμματείας, συστήνεται τώρα ένα πληθωρικό όργανο, η Προεδρία της Κυβέρνησης (ΠτΚ) που την απαρτίζουν 5 Γενικές και 1 Ειδική Γραμματείες και η ΕΥΠ (με τουλάχιστον 115 αρμοδιότητες). Στην ΠτΚ θα υπηρετούν 440 υπάλληλοι (340 μόνιμοι και τουλάχιστον 100 μετακλητοί), που θα υπάγονται στο δικό τους Υπηρεσιακο Συμβούλιο, θα υπάρχει κλιμάκιο του ΝΣΚ και του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ενώ ως προς τα δημοσιολογιστικά, θα αποτελεί ειδικό φορέα του Προυπολογισμού του Υπουργείου Οικονομικών.

Οι υπάλληλοι που θα την στελεχώσουν, θα αποσπασθούν από υπηρεσίες της Γενικής Κυβέρνησης, «κατά παρέκκλιση» κάθε άλλης διάταξης και όσοι εξ αυτών αναλάβουν θέση ευθύνης, οποιουδήποτε επιπέδου (δημιουργούνται διάφορα νέα σχήματα, όπως ο τομέας) θα αμοίβονται παραπάνω του συνήθους μισθού της θέσης τους. Επιπροσθέτως, στις θέσεις ευθύνης θα μπορούν να προίστανται και ιδιώτες, κάτι που χρήζει εξέτασης για τη συνταγματικότητα/νομιμότητά του.

Η ΠτΚ θα έχει και μάτια στα υπουργεία. Σε κάθε ένα εξ αυτών συστήνεται (αρθρο 38) Υπηρεσία Συντονισμού που θα υπάγεται μεν στον Υπηρεσιακό Γραμματέα, ωστόσο βασική αρμοδιότητά της είναι να ενημερώνει εγκαίρως για «κάθε ζήτημα που μπορεί να καθυστερήσει την υλοποίηση των κυβερνητικών πολιτικών». Περίεργο εδώ είναι το ότι η Υπηρεσία αυτή υπάγεται στον Υπηρεσιακό Γραμματέα που έχει την ευθύνη των υποστηρικτικών εργασιών και όχι των επιχειρησιακών, άρα δημιουργείται ένα κενό στο τι πληροφορίες θα έχουν και από πού και πως, οι υπάλληλοι που θα στελεχώσουν αυτές τις Υπηρεσίες. Πρόσθετα προβλήματα εδώ με τη συμμετοχή ιδιωτών στις Ομάδες Εργασίας, οι οποίοι μάλιστα μπορούν να αναλαμβάνουν και έργο «Συντονιστή».

Η πλέον σημαντική κριτική που χρειάζεται να ασκηθεί στον τρόπο που η κυβέρνηση επιλέγει να αντιμετωπίσει ένα υπαρκτό, χρόνιο και ακανθώδες πρόβλημα, συνίσταται στο ότι γίνεται επιλογή του ίδιου μοντέλου που έχει αποτύχει μέχρι σήμερα, χωρίς τουλάχιστον αυτή η επιλογή να συνοδεύεται από άλλα μέτρα παράλληλης στόχευσης. Η αντιμετώπιση της απουσίας συντονισμού με τη δημιουργία μιάς επιπλέον δομής (της ΠτΚ), δημιουργεί έναν νέο παίκτη εντός του συστήματος, αυξάνοντας τις απαιτήσεις συντονισμού…

Από την άλλη μεριά, πέραν των οργανωσιακών τα οποία είναι τά σχετικά εύκολα, δεν δίνεται καμία απάντηση στο ορατό μέρος του προβλήματος: Τι θα γίνει με τις 23.142 αρμοδιότητες που έχουν τα υπουργεία (καταγραφή 2012, σήμερα θα είναι περισσότερες) και που συνιστούν το υπόστρωμα των αυξημένων αναγκών συντονισμού… Σημειωτέον ότι, των δρομολογούμενων αλλαγών δεν προηγήθηκε ουδεμία αξιολόγηση της εφαρμογής των τελευταίων οργανισμών (Αυγ. 2017-Φεβ. 2018), οπότε ουδείς γνωρίζει πλήρως το μέγεθος και την ένταση του προβλήματος…

Με δεδομένο πάντως το ότι ο συντονισμός είναι μια εξίσωση μεταξύ έργων που πρέπει να γίνουν («αρμοδιότητες»), παικτών που φροντίζουν τα έργα (υπηρεσίες) και συντονιστών, είναι φανερό πως όταν δημιουργείς μια νέα υπηρεσία (ΠτΚ), με ένα επιπλέον έργο (τουλάχιστον 115 αρμοδιότητες έχει η ΠτΚ) το μόνο βέβαιο είναι πως δημιουργείς πρόσθετο φόρτο στο σύστημα…

Δ. Θέματα ορολογίας

Πέραν των προηγούμενων κύριων παρατηρήσεων, οφείλουμε να επισημάνουμε και μια σειρά είτε άστοχων είτε απλά περίεργων διατάξεων.

Στην ορολογία που χρησιμοποιείται δεν υπάρχει ακρίβεια/σαφήνεια, ενώ διακρίνεται μια τάση παραβίασής της. Οι αρχές λειτουργίας της Διοίκησης (άρθρο 19 παρ.4) δεν ορίζονται με σαφήνεια, με χαρακτηριστικότερη την περίπτωση της «αποτελεσματικότητας-αποδοτικότητας», όπου η ανάγνωση δίνει την εντύπωση ότι πρόκειται για μια και την αυτή αρχή. Από την άλλη μεριά, δεν φαίνεται να υπάρχει δικαιολογία για τη χρήση του όρου Κεντρική Δημόσια Διοίκηση (άρθρο 18 παρ.1) για να οριστούν οι φορείς που κατά το Δημόσιο Λογιστικό (ν.4270/2014) είναι ήδη γνωστοί ως «Κεντρική Διοίκηση».

Περίεργο είναι το θέμα της σύστασης οργανικών μονάδων άλλου τύπου από τον συνήθη και η αντιστοίχισή τους με τους συνήθεις… Π.χ. Στη διεύθυνση Εσωτερικού Ελέγχου συστήνονται γραφεία επιπέδου τμήματος (γιατί όχι τμήματα απ’ ευθείας;) ή στις Γραμματείες της ΠτΚ τομείς επιπέδου γενικής διεύθυνσης.

Περίεργο είναι και το γεγονός της χρήσης περιγραφικών όρων, προκειμένου να καταδειχθούν υπουργεία που είναι ορισμένα και μάλιστα με μεγάλη σταθερότητα. Ετσι, αντί για Υπουργείο Εθνικής Αμυνας γίνεται αναφορά σε υπουργείο που έχει την αρμοδιότητα των Ενόπλων Δυνάμεων ή αντί για το Εξωτερικών, γίνεται αναφορά στο υπουργείο που έχει την αρμοδιότητα του Διπλωματικού Σώματος…

Σημειώνουμε επιπροσθέτως πως η χρήση του αντίστοιχου αγγλικού όρου σε παρένθεση δεν είναι κάτι σκόπιμο σε κείμενο νόμου.

Ε. Μεταβατικές διατάξεις

Ως συνήθως στα εγχειρήματα υψηλής πολιτικής σημασίας, τα σημαντικά βρίσκονται στις μεταβατικές διατάξεις.

Μεταξύ άλλων, με την παρ. 2 του άρθρου 118, καταργούνται ρητώς τα άρθρα 1-13 του νόμου 4369/2016. Με την προωθούμενη διάταξη εκτός της κατάργησης του μητρώου επιτελικών στελεχών και της συνακόλουθης επιστροφής στο παρελθόν με την τοποθέτηση των αρεστών σε θέσεις διοίκησης της Κεντρικής Διοίκησης και γενικότερα του Δημόσιου Τομέα, επέρχεται περαιτέρω άμεση παύση της θητείας των ασκούντων μέχρι σήμερα Διοικητών, Υποδιοικητικών, Διευθυνόντων Συμβούλων κλπ, η οποία ρητώς είχε παραταθεί μέχρι τη ολοκλήρωση των αξιοκρατικών διαδικασιών που προβλέπονταν στα άρθρα 8 και 10 του ν.4369/2016. Με τον τρόπο αυτό, επέρχεται βίαιη διακοπή των διοικήσεων των φορέων, η οποία βέβαια παραβιάζει την αρχή της συνέχειας της Δημόσιας Διοίκησης και αναμένεται να επιφέρει μια σειρά δυσλειτουργιών.

ΣΤ. Ελεγκτικά

Ολόκληρο το μέρος για τη σύσταση και λειτουργία της νέας Αρχής Διαφάνειας (κακόηχη επιλογή…), μπορούσε και έπρεπε (ως ξεχωριστό θέμα ιδαίτερου ενδιαφέροντος και μεγάλου εύρους) να εισαχθεί με χωριστό νομοσχέδιο. Οπωσδήποτε απαιτεί ειδική εξέταση/ανάλυση, ωστόσο μια εύκολη επισήμανση μπορεί να γίνει. Σύμφωνα με γνωστή διοικητική αρχή, σε περίπτωση αναδιοργάνωσης, ή αφήνεις ως έχει ή ενισχύεις αυτό που δουλεύει καλά και προχωράς βασιζόμενος σε αυτό. Δεν το καταργείς, εκτός βέβαια αν έχεις άλλες σκέψεις πέραν της αποδοτικής λειτουργίας… Στο ν/σ καταργούνται όλοι οι ελεγκτικοί μηχανισμοί, και εκείνοι που είχαν αποδώσει και έχουν αναγνωρισμένη παρουσία (κυρίως ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης) αλλά και εκείνοι που το έργο τους, αν υπάρχει, είναι πάντως ανυπόληπτο (ορισμένα ελεγκτικά Σώματα), δίνοντας βάση στην άποψη περί άλλων σκοπιμοτήτων και όχι αγαθών προθέσεων…

Ιδιαίτερης επισήμανσης αξίζει να τύχει η (λανθασμένη) επιλογή για υπαγωγή των Διευθύνσεων Εσωτερικού Ελέγχου (σημειωτέον ότι ορθώς αναβιβάζονται σε επίπεδο Διεύθυνσης) στον Υπουργό (άρθρο 39). Κατ΄αυτόν τον τρόπο, επαναλαβάνεται το αρχετυπικό λάθος που είχε γίνει τη δεκαετία του ’90 με τα διάφορα ελεγκτικά Σώματα. Η υπαγωγή τους στον αντίστοιχο υπουργό, περιόριζε ασφυκτικά την αποτελεσματικότητα της δράσης τους, αφού εν τέλει ήταν το ίδιο πρόσωπο, ελέγχων και ελεγχόμενος! Το ότι επαναλαμβάνεται η ίδια λανθασμένη επιλογή με τον νέο μηχανισμό (που θα ελέγχει τις διαδικασίες του υπουργείου, που οργανώνονται και κατευθύνονται από .. τον υπουργό) δεν σημαίνει απαραίτητα ότι κάποιοι δεν μαθαίνουν από την εμπειρία αλλά μπορεί να σημαίνει ότι αυτό ακριβώς θέλουν να γίνεται, δηλαδή να παράγεται ελεγχόμενο έργο, να χειραγωγείται η (επικίνδυνη) εργασία αυτών των μονάδων… Το ότι οι Διευθύνσεις αυτές, παρά τη σημαντική αποστολή τους (έλεγχος εσωτερικών διαδικασιών, εντοπισμός και καταπολέμηση διαφθοράς κλπ) δεν συνδέονται με κάποιον τρόπο με την νέα Αρχή Διαφάνειας που έχει παρόμοια αποστολή σε γενικότερο επίπεδο, προσθέτει ερωτηματικά για την πραγματική σκοπιμότητα ανασύστασής και λειτουργίας τους…

Ζ. Αξιακά θέματα

 Τελευταίο μεν αλλά ιδιαίτερα σημαντικό είναι το ζήτημα των Αξιών από τις οποίες εμπνέονται οι εισηγητές και προσπαθούν να προωθήσουν με το παρόν νομοθέτημα. Και είναι ιδιαίτερα σημαντικό γιατί σε όλα τα μεταρρυθμιστικά της Διοίκησης διαβήματα, ανά τον κόσμο, η αξιοπιστία του μεταρρυθμιστή κατέχει περίοπτη θέση και επηρεάζει την τύχη κάθε εγχειρήματος (J.Κοtter 2001, ΔΕΕ 2003).

Στη συγκεκριμένη περίπτωση, εξετάζοντας και εκτιμώντας το σύνολο των κρίσιμων συμπεριφορών των επίδοξων μεταρρυθμιστών, με την παράλειψη εφαρμογής των ισχυουσών διατάξεων περί διαβούλευσης, την προσχηματική σύνταξη έκθεσης συνεπειών ρύθμισης και γενικότερα, την επίσπευση ψήφισης ενός τέτοιου νομοθετήματος, που απαιτεί ευρεία συζήτηση, χωρίς αυτό να έχει συνταχθεί/εξεταστεί από καμία Δημόσια Υπηρεσία, με τη δημιουργία κεντρικής ελεγκτικής αρχής και την αρχική υπαγωγή της σε άτομο πρωθυπουργικής επιλογής (ως μεταβατική κατάσταση…), με τη δημιουργία υπερ-φορέα συντονισμού και με τη μονόπλευρη κυβερνητική στοχοθεσία, με όλα αυτά, καταδεικνύεται η βιασύνη των μεταρρυθμιστών να δείξουν σημάδια τόσο ακραίας αποφασιστικότητας, με οποιοδήποτε κόστος όσο και πλήρους ελέγχου από μέρους τους των κυβερνητικών-διοικητικών μηχανισμών…

 

* Το κείμενο, που αποτελεί επεξεργασμένη εκδοχή της εισήγησης του κ. Παπαδημητρίου κατά τη συζήτηση του σ/ν στην αρμόδια Επιτροπή της Βουλής, δημοσιεύεται παράλληλα στον ιστότοπο του ΔΕΕ